Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении.

Государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя следующие элементы:

определение целей и приоритетов развития общества;

разработку и планирование политической стратегии;

анализ и оценку затрат по альтернативным программам и политикам;

обсуждение и консультирование;

выбор и принятие государственных решений;

мониторинг и оценка выполнения.

Эти элементы отражают ее сложный социальный характер, а самое главное то, что она связана с регулированием и управлением различных общественных отношений.

Политика - это искусство управления государством, ведение государственных дел, сущность деятельности органов власти. Государственное управление приобретает политический характер, если затрагивает интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс. Государственная политика призвана согласовывать интересы, находить консенсус, необходимый для стабильности. Основным инструментом выступает государство, хотя не меньшую роль играет гражданское общество и рыночные механизмы.

Политика имеет общественный характер, так как она, как правило, направлена на удовлетворение общественных потребностей. Кроме того, в ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества и индивиды, а ее основным объектом воздействия являются общественные отношения и интересы.

Одновременно политика является публичной по своей форме (политические процессы и явления, имеющие отношения к деятельности различных политических сил, партий и общественных организаций, и связанные с их участием в выборах, отстаивании своих интересов, работа в парламенте)

Виды государственной политики

экономическая – совокупность предпринимаемых государством мер воздействия на экономические процессы для реализации общественно значимых целей, создание экономических программ с целью экономического роста государства; (делится на промышленную, налоговую, тарифную, денежно-кредитную, ценовую, таможенную, инвестиционную)

социальная – мероприятия для поддержания отношений, как между социальными группами, так и внутри них, обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создании социальных гарантий; (занятость населения, пенсионное обеспечение, охрана здоровья, образование)

экологическая - экологические программы по очищению окружающей среды и создание благоприятных условий для жизни граждан;

военная – мероприятия, с помощью которых государство способно и готово к применению средств вооруженной борьбы для защиты и достижения других политических целей;

культурная - совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры;

информационная - комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, направленный на обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации.

По уровню конфликтности политики:

распределительная - действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука;

перераспределительная - определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов;

регулирующая - включает в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности: экономическое регулирование, защита потребительского рынка;

стратегическая - взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику;

антикризисная проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.

Рассмотрению сущности и элементов содержания системы государственной политики уделяется серьезное внимание в современной политико-социологической литературе. Подобный интерес объясняется не только постоянно возрастающим влиянием политики на общественную жизнь, но и тем, что она становится всё более решающим фактором управления социально- экономическими процессами. В начале 20 века М. Вебер определил существо политики как сферу отношений и деятельности управлению обществом. Основным институтом политического управления всегда выступало и продолжает оставаться государство, являющееся выразителем всеобщих интересов населения в своей политике и по этой причине исполняющее интегрирующую роль в обществе. Не даром в большинстве политико-социологических и политологических исследований, государство определяется как макрополитический институт общества, выражающий всеобщие интересы, закрепляющий политический статус народа, организованного в территориальной замкнутости, и осуществляющий верховную власть и управление в каждой стране.

В настоящее время государственная политика по сравнению с политической деятельностью любого другого института политического участия (партии, движения) неизменно и отчетливо выражает всеобщие интересы населения и граждан в целом. Этим она объективно способствует поддержанию и воспроизведению социально- политической целостности общества. Для выполнения такого предназначения государство создает соответствующую систему органов и учреждений власти, осуществляющих разработку и реализацию государственной политики.

С политико-социологической точки зрения, политика - это властный способ организации общества, политический процесс достижения и поддержания его целостности на основе согласования разнообразных интересов, управление обществом со стороны политической элиты на основе институтов. Белов Г.А.Политология//курс лекций./М., 1996. С.12.

В приведенном понимании политики, акцент делается на её управленческом предназначении, которое в первую очередь проявляется в политико-управленческой деятельности государства, т.е. в государственной политике. Поскольку в рассматриваемом здесь случае политика рассматривает в управленческом аспекте, постольку уместно напомнить, что с социологической точки зрения управление представляет собой специфический вид социального прочеса, содержанием которого является обнаружение, познание и использование объективных законов устройства, функционирования и развития управляемых объектов в аспекте регулирующего, организующего, упорядочивающего и контролирующего воздействия на них, со стороны социальных субъектов и институтов, направленного на достижение общественно значимых целей. И если политика осуществляется главным образом на основе использования государственной власти, то управление, как более общее по своему содержанию влияние, предполагает применение власти. В любых её формах, включая политическую, экономическую, социальную и др. при этом объекты управления и политики существенно не отличаются.

Система государственной политики представляет собой не простую сумму тех или иных элементов, а целостную их совокупность, диалектическое взаимодействие которых с необходимостью создает новые интегральные качества. Эту мысль необходимо подчеркнуть специально для того, чтобы увидеть, что базовым признаком рассматриваемой системы является интегральное единство, а специальными признаками- интегральные свойства и закономерности. Кузьмин С.А.Социальные системы: опыт структурного анализа./ М., 1996. С.257. Следовательно, под системой государственной политики подразумевается не простая сумма компонентов её содержания, но интегральное и целостное их единство, в рамках данной системы, наличие которого превращает её в самостоятельный объект изучения.

По сложившемуся мнению, исходным и субстанциональным элементом системы государственной политики выступает власть, или «властная подструктура». Власть государства имеет императивный характер, из чего следует, что её предписания обязательны для исполнения всеми социальными субъектами и институтами, находящимися под юрисдикцией государства. Благодаря этому она находится как бы в центре системы политики. А вокруг нее на властных и околовластных орбитах располагаются остальные компоненты её содержания. Императивный характер государственной власти предполагает применение широкого круга мер и способов правового принуждения.

Таким образом, с политико-социологической точки зрения государственная политика представляет собой целостную систему, в содержании которой с необходимостью входят субстанциональные (государственная власть), человеческие (социальные субъекты), институциональные (правительство) и процессуальные компоненты. Они активно взаимодействуют по поводу регулирующего влияния на экономику, социальную сферу и на основе конкретных правил.

Цели, задачи и функции государства, главного элемента политической системы общества, раскрываются через разработку и проведение государственной политики. Государственная политика как процесс – целенаправленная деятельность органов публичной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер. В современном правовом поле, научной литературе используются близкие по смыслу понятия – «государственная политика» и «общественная политика». Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами.

Содержание государственной политики составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества. Процесс формирования и реализации государственной политики называется «политическим циклом» и включает несколько этапов. Содержание первого этапа (инициирование политики) составляют анализ ситуации, выбор приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конфликтной сфере, определение основных ее целей и направлений. Второй этап (разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального документа о политике/программе с определением источников финансирования. На третьем этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики/программы, осуществляется мониторинг и контроль. Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий.

Мировой опыт свидетельствует о существовании различных моделей разработки государственной политики.

1. Модель «сверху – вниз» предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни – пассивные исполнители политики.

2. Модель «снизу – вверх» предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.

3. «Централизованная модель» предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.

4. «Демократическая модель» предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

Ни одна из основных моделей разработки государственной политики не встречается в «чистом» виде; на практике для решения различных по масштабу и характеру проблем применяются различные подходы к решению проблем или стили формирования государственной политики.

1. Перспективный подход – планированию и реализации политики предшествует анализ тенденций и прогнозирование развития ситуации («работа на опережение»).

2. Реагирующий подход – конкретные действия по разработке и реализации политики начинаются после того, как проблема приобрела определенный масштаб.

3. Рациональный подход основан на использовании экономико-математических методов и принципа рациональности.

4. Антикризисный подход – все усилия субъектов политики направлены на преодоление критической ситуации.

Независимо от типа и модели государственной политики, от того, какой подход к решению проблем лежит в ее основе, государственная политика должна удовлетворять определенным показателям: реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами; должна быть эффективной и результативной; должна пользоваться доверием населения.

Государственная политика начинается с анализа ситуации и выявления списка проблем. В государственной политике проблема понимается как противоречие между постоянно возникающими человеческими потребностями и возможностью государства и общества их удовлетворять . Появление или наличие какой-то проблемы не означает, что она обязательно будет решаться органами государственной власти. Общественная проблема попадает в поле зрения субъектов политики посредством механизма формирования политической повестки дня, который заключается в продвижении конкретного общественного вопроса в плоскость официального признания, рассмотрения и обсуждения. Политическая повестка дня – совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества или отдельных групп интересов, на которые субъекты государственного управления готовы обратить внимание и способны реагировать.

Мировая наука фиксирует несколько точек зрения по поводу формирования политической повестки дня. Современный американский политолог Дж. Андерсон считает, что повестка дня образуется из требований, которые политики выбирают сами, поняв, что пришла пора на них прореагировать или создать видимость такой реакции. Американский политолог Э. Дауне обосновал пять основных стадий «цикла поддержания внимания к вопросу»:

1) предпроблемная стадия – проблема обозначилась, находится на периферии общественного сознания, интерес к ней проявляется со стороны экспертов и групп интересов; 2) этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма» – интерес к проблеме резко возрастает, появляются призывы к ее решению; 3) этап уяснения «цены вопроса» – общество осознает, каких затрат требует решение проблемы; если затраты слишком велики, интерес к проблеме угасает; 4) постпроблемная стадия – проблема оттесняется в «сумеречную зону» другими насущными проблемами; 5) стадия «группы поддержки» – группа интересов или группа поддержки этой проблемы инициирует начало нового цикла. Канадский политолог Л. Пал пришел к заключению, что нет единой формулы, объясняющей почему та или иная ситуация воспринимается как проблема, становится публичной, выводится на официальный уровень . Можно сказать, что выделение проблемы носит открытый характер.

Общественная ситуация приобретает статус государственной проблемы на основании следующих критериев: она должна быть поддержана общественным мнением и должна лоббироваться достаточно влиятельной группой интересов; информация о ней должна быть доступной, т. е. озвученной через СМИ; проблема должна признаваться органами публичной власти и получить «институциональную» формулировку; проблема должна быть решаема в сложившихся условиях и при имеющихся в распоряжении органов власти ресурсов.

Формирование политической повестки дня связано с процессом рационализации и оптимизации государственной политики, т. е. с выявлением приоритетных сфер, проблем и целей, которым нужны поддержка и участие государства. Сложилось несколько подходов к определению приоритетов политики:

1) политический подход – выбор зависит от расстановки политических сил, взаимоотношений между политическими партиями и обществом;

2) субъективный подход – выбор происходит исходя из разрыва между социальными потребностями и возможностями их удовлетворения (чем больше разрыв, тем вероятнее выбор);

3) объективный подход – выбор основан на количественных показателях, например, степень серьезности проблемы, ее последствия и пр.

Механизмами и инструментами выбора приоритетов являются: метод аналогий, разработка сценариев, анализ предпочтений, экспертные заключения.

4.2. Процесс реализации государственной политики

Государственная политика есть преобразование политических целей в государственные программы и практические действия по достижению соответствующих результатов. Реализация государственной политики – планомерный процесс использования органами публичной власти и институтами гражданского общества имеющихся в их распоряжении ресурсов для достижения поставленных целей. Процесс реализации политики – это совокупность взаимосвязанных мер и форм поведения, который следует отличать от выполнения политики как результата. На этапе разработки государственной политики в целях ее эффективной реализации определяется система инструментов и методов, с помощью которых будут выполняться планируемые мероприятия, т. е. формируется оптимальный механизм реализации политики. Он включает организационно-управленческую, нормативно-правовую основу, финансово-экономическую компоненту, систему управления персоналом. Выполнение политики может осуществляться как: линейный процесс реализации планов; действия по определенным правилам; система взаимосвязанных мероприятий.

Реализация государственной политики начинается после принятия соответствующего нормативного акта, но еще в процессе разработки политики важно предусмотреть наличие правового обеспечения готовящихся государственных решений. Качество системы правового регулирования государственной политики относят к факторам ее эффективности. Выделяют несколько уровней правового регулирования политики: 1) Конституция, где определены принципы построения системы власти и принципы формирования государственной политики; 2) федеральные конституционные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, положения о государственных органах, отражающие приоритеты, цели, функции в определенной сфере; 3) видовые федеральные законы, постановления Правительства РФ о целевых программах;

4) подзаконные акты, нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, отражающие вопросы регулирования деятельности по реализации политики в конкретной сфере;

5) государственные контракты, заключенные на предмет разработки и реализации государственных программ, в которых отражены требования к качеству исполнения и результатам деятельности;

6) распоряжения органов государственного управления (административного и оперативного характера), судебные решения.

Важными элементами политического цикла являются контроль, мониторинг, оценка реализации государственной политики. Контроль государственной политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления отклонений от принятых норм и принятия мер по их устранению. Он может быть внешним и внутренним, в последнем выделяют вертикальный и горизонтальный уровни. В сфере государственного управления существуют такие виды контроля, как: президентский, парламентский, административный, судебный и гражданский. Разновидностями контроля являются проверка, исполнение, надзор. Цели контроля зависят от конкретной ситуации (контроль в интересах граждан, политического или административного руководства и пр.). Осуществляется контроль посредством контрольного механизма, включающего информационную систему (оценка результатов, мониторинг) и организационную систему (структуры и процедуры). К контрольным технологиям относят оценку программ, финансовые отчеты, аудиторские проверки, инспекции, опросы руководителей и пр.

Мониторинг – процесс регулярного сбора и анализа информации о ходе реализации политики, включающий механизм реагирования на возможные и реальные угрозы и отклонения от намеченного плана. Мониторинг слагается из информационной, аналитической и оперативной подсистем. В основе мониторинга лежит система показателей (индикаторов). Мониторинг проектов, целевых программ проводится с использованием таких групп индикаторов, как прямые и косвенные, количественные и качественные, специальные, сложные индикаторы и индексы. Собранная информация анализируется – определяются типы и характер ошибок, отклонений, их влияние на достижение целей. Выработка рекомендаций по их устранению, внесению изменений в стратегию политики, ее содержание – задача оперативной системы. Результаты мониторинга помогают уполномоченным на то органам в принятии решений о будущем политики/программы.

Оценка реализации государственной политики – совокупность способов изучения и измерения фактических результатов завершенной или находящейся на стадии завершения политики/программы, применяемая в целях ее совершенствования. Оценка есть сбор и анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определение изменений и современного состояния, оценка выгод и затрат. Оценка, в отличие от мониторинга, проводится по мере необходимости, носит разовый характер. Проведение оценочных процедур необходимо на всех этапах политического цикла. Смысл оценки состоит в возможности усовершенствовать политику и определить ее результаты.

Оценка государственной политики складывается из таких элементов, как оценка процесса реализации, оценка последствий, оценка результатов, оценка экономической эффективности, оценка уровня удовлетворенности граждан, оценка инструментов, методов реализации политики. Промежуточные и обобщающие оценки различают по форме; мета-оценка объединяет результаты нескольких исследований. Оценка политики требует рассмотрения пяти элементов последней: затрачиваемых ресурсов; проводимых мероприятий; полученных продуктов или услуг; результатов выполнения; последствий и эффектов. Оценочные исследования делят на две группы: научные исследования – требуют значительных затрат времени, денег и квалифицированных специалистов (социологические опросы, наблюдение, экспертные оценки, моделирование, проведение экспериментов и т. д.); традиционные формы – близки политическому и административному контролю за ходом принятия решений (парламентские слушания; отчеты руководителей; государственный аудит; разработка бюджета и др.).

После проведения оценки и представления ее результатов для руководителя возможно принятие следующих решений: продолжение политики/программы; успешное завершение; модификация политики/программы; прекращение при ее неудаче.

Один из критериев эффективности выполнения политики – координация действий всех участников и организаторов процесса ее реализации. Выделяют следующие группы участников исполнения политики: 1) индивиды; 2) общественные и политические организации, группы; 3) государственные институты и структуры; 4) политическая и финансовая элита. Координация политики – применяемые для достижения поставленных целей механизмы и методы согласования действий организационных структур и индивидов, участвующих в политическом цикле. Координация также осуществляется на всех этапах политического цикла. Различают политическую (согласование политических интересов) и административную (решение конкретных вопросов) координацию; вертикальную координацию (между организациями, находящимися в подчинении) и горизонтальную координацию (между организациями, независимыми друг от друга в правовом поле). Горизонтальная координация осуществляется посредством работы межведомственных комитетов (советов); ведущих организаций; принятия официальных договоров о взаимодействии. Вертикальная координация, соответственно, – через механизмы разделения труда, организационную иерархию. Россия является федеративным государством, и значимая роль в политическом цикле принадлежит межрегиональной координации.

К факторам эффективности политики можно отнести: во-первых, организационно-функциональные отношения внутри системы государственного управления: слабая реакция государственной политики, как правило, проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными государственными органами и организациями; во-вторых, качество разработанной политики, государственной программы или решения; в-третьих, точность заданий и их интерпретация исполнителями.

4.3. Виды и направления государственной политики

Государственная политика классифицируется по таким основаниям: сферы общественной жизни – экономическая, социальная и пр.; уровни реализации политики – международная, общегосударственная, региональная, местная; функции политики – внешняя, внутренняя; структура и объемы воздействия – отраслевая, структурная, территориальная. По объектам воздействия каждый вид политики подразделяется на отдельные направления, например, социальная политика включает молодежную политику, геронтологическую политику, семейную политику и т. п. По характеру субъект-объектных отношений и уровню конфликтности различают распределительную, перераспределительную, регулирующую (протекционистская и конкурентная), административно-правовую, стратегическую, антикризисную политику.

Государственная экономическая политика совокупность взаимосвязанных мер, предпринимаемых органами государственной власти и управления в целях формирования определенного вектора развития экономики страны и решения социально-экономических проблем. Развитие национальной экономики есть цикличный процесс, для которого характерна последовательная смена следующих фаз: экономический рост (подъем), высокая экономическая конъюнктура (экономический бум), спад экономики (рецессия, экономический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономическая конъюнктура. Состояние национальной экономики определяет тип государственной экономической политики.

Цели экономической политики многоплановы, ориентированы на достижение общенациональных целей. Сложились различные подходы к определению целей экономической политики. Сторонники одного из них считают, что для стран, экономика которых ориентирована на рыночные отношения, цели экономической политики связаны с регулированием процессов, не поддающихся влиянию рыночных механизмов хозяйствования. Цели государственной экономической политики, с точки зрения прагматического подхода, заключаются в создании и поддержании стабильной экономической системы. Цели экономической политики различны на разных стадиях экономического цикла. Например, цели стабилизационной экономической политики – достигнуть и закрепить состояние равновесия экономической системы; на стадии ожидания подъема или подъема экономики страны цель экономической политики – рост национальной экономики. Приоритет социальных целей экономической политики характерен для стран с социально ориентированной экономикой. В этом случае действия государства направлены на создание условий, обеспечивающих экономическую свободу (свобода выбора форм экономической, хозяйственной деятельности, приобретения объектов собственности и др.) и экономическую справедливость (выравнивание стартовых возможностей получения доходов).

Общепризнанными целями государственной экономической политики считаются: обеспечение роста социально-экономической эффективности, т. е. рациональное и экономически выгодное использование ресурсного потенциала страны; обеспечение общеэкономического равновесия, которое предполагает баланс между четырьмя элементами – стабильностью цен, высоким уровнем занятости населения, соразмерным экономическим ростом и внешнеэкономическими операциями. Спектр целей государственной экономической политики значительно шире, что обусловлено непосредственным состоянием национальной экономики страны и другими факторами. В процессе формирования системы целей экономической политики обязательно учитывается взаимосвязь составляющих эту систему элементов (цели не могут быть взаимоисключающими).

Виды государственной экономической политики. В зависимости от срока реализации государственной программы экономических действий, т. е. по временному диапазону, различают краткосрочную и долгосрочную политику. В условиях нестабильности экономических процессов разрабатывается краткосрочная экономическая политика, когда формируется вектор экономических действий на период до одного года. Предсказуемость и устойчивость в развитии экономических процессов, подкрепленные гарантированной ресурсной обеспеченностью, позволяют разработать стратегию экономической политики на несколько лет.

Реализация государственной экономической политики связана с применением различных инструментов, поэтому различают фискальную (финансово-бюджетную), монетарную (кредитно-денежную), внешнеэкономическую политику. Инструментами соответственно выступают: налоги, трансферты и пр.; общая масса денег, норма резервирования и пр.; таможенные пошлины, квоты на ввоз и вывоз капитала, товара, экспортно-импортные тарифы. Вопросы изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране решаются в рамках структурно-инвестиционной экономической политики. Инновационная экономическая политика рассматривает вопросы практического применения в экономике новейших достижений человеческой цивилизации. Конверсионная политика ориентирована на конверсию отраслей производства, потребность в продукции которых существенно уменьшается.

Фискальная экономическая политика. Государственное управление финансовыми ресурсами государства (государственной казной) сопряжено с формированием и реализацией фискальной политики. Фискальная политика осуществляется по следующей схеме: привлечение необходимых государству денежных средств – распределение этих средств – обеспечение применения средств по назначению. Этот вид экономической политики государства включает такие направления, как бюджетная политика, налоговая политика, политика доходов и расходов. Инструментами фискальной политики являются налоги, государственные расходы, трансферты, посредством которых государство регулирует величину и вектор денежных потоков, влияет на совокупный спрос и предложение, противодействует чрезмерным колебаниям основных экономических параметров. Влияние государства на объем и структуру совокупного спроса велико, так как государство является самым крупным покупателем на рынке, как внешнем, так и внутреннем (экономически развитые страны тратят на закупки порядка /4– /2 ВВП). Косвенное влияние на спрос со стороны домашних хозяйств, частных предпринимателей государство оказывает посредством налогов, трансфертных платежей (пенсии, пособия).

Характер фискальной политики зависит от фазы экономического цикла, в которой находится национальная экономика. В условиях быстрого экономического роста эта политика сдерживает параметры роста в допустимых пределах (ограниченная направленность фискальной политики), в условиях кризиса она носит расширительный характер (направлена на расширение производства). Относительно устойчивому состоянию экономики соответствует стабилизационная фискальная политика, когда государство в допустимых пределах удерживает инфляцию, обеспечивает высокий уровень занятости, стремясь приблизить объем ВВП к возможному в сложившихся условиях уровню. В зависимости от того, какой механизм положен в основу стабилизации, различают автоматическую и регулируемую стабилизационную фискальную политику. В первом случае действуют автоматические стабилизаторы – это законодательно закрепленные нормы, позволяющие без вмешательства государства реагировать на отклонения от устойчивого состояния экономики. Например, выплата денежного пособия по больничному листу, автоматическое снижение величины взимаемого налога при уменьшении доходов и т. п. Если действие автоматических стабилизаторов не обеспечивает необходимого уровня стабилизации, тогда государство вводит новые правила (дискретные меры) – стабилизация становится регулируемой. Примерами регулируемых стабилизаторов являются изменение налоговых ставок, реализация программ социальной поддержки (государственные жилищные субсидии) и т. д. Дискретные меры стабилизационной фискальной политики, т. е. регулируемые стабилизаторы, могут стать автоматическими, поскольку отмена каких-либо льгот, пособий вызывает определенные трудности.

Фискальная политика слагается из следующих элементов: бюджетной политики (в свою очередь, представлена политикой государственных расходов и политикой государственных доходов), налоговой политики. В целом, фискальная политика представляет собой совокупность инструментов финансирования, бюджетирования, налогообложения.

Монетарная экономическая политика – это непосредственное или опосредованное регулирование со стороны государства денежной массы и денежного обращения в стране. В отличие от фискальной экономической политики цели монетарной политики более узкие и связаны только со стабилизацией денежного обращения. Сообразно цели в качестве задач монетарной политики выделяют: стабилизацию уровня цен, поддержание определенного уровня инфляции, регулирование денежной массы, спроса и предложения денег посредством банковской системы, поддержание курса национальной валюты. Инструментами в данном случае являются общая масса и доступность денег, кредита, учетная ставка ЦБ РФ, ставка рефинансирования и пр.

Исходя из способа воздействия на денежную массу, различают жесткий и мягкий типы монетарной политики. Действия государства, направленные на сокращение денежной массы, ограничение эмиссии, поддержание высоких процентных ставок на получение денег в кредит характеризуют жесткую монетарную политику. Прямо обратная ситуация, т. е. предоставление дешевых кредитов, увеличение денежной массы, характерна для мягкой монетарной политики.

Элементами, составляющими монетарную политику, являются: 1) политика рефинансирования, или учетная политика – воздействие ЦБ РФ через процентную ставку на объем кредитных ресурсов; 2) операции на открытом рынке – продажа или приобретение ЦБ РФ государственных ценных бумаг; 3) политика резервирования – воздействие ЦБ РФ на величину активной денежной массы («принуждая» коммерческие банки держать часть их активов в виде беспроцентного резерва в ЦБ РФ); 4) политика обеспечения ликвидности, т. е. изменение массы денег, предоставляемых ЦБ РФ в распоряжение коммерческих банков для проведения ими операций.

Государственная социальная политика. Российская Федерация в соответствии с Конституцией является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Критериями для оценки степени социальности государства выступают: соблюдение права на свободу человека; гарантии в проведении государством последовательной социальной политики, ориентированной на реально возможные инвестиции «в человека»; обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан; адресная поддержка наиболее уязвимых групп населения; гарантия создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе управленческих решений на всех уровнях власти; соблюдение прав и гарантий, признающих и реализующих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия; гарантии социальной ответственности; соблюдение прав и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан, на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Государственная социальная политика – целенаправленная деятельность государства по управлению общественными процессами и отношениями в социально-культурной сфере. Она должна быть соотнесена с конкретно-историческими обстоятельствами, подкреплена финансовыми ресурсами и рассчитана на определенные этапные социальные результаты. Принципами государственной политики в социальной сфере являются: экономическая свобода человека и признание права предпринимателей, лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства; доверие к регулирующей роли рынка; ответственность государства «за игру» рыночных сил, выработку законодательства, создание соответствующих условий для упорядочения течения экономической и социальной жизни; социальная справедливость и социальная солидарность общества; тендерное равенство; участие граждан в государственном управлении, общественной и государственной жизни. Социальная политика реализуется государством в основных сферах социальных отношений: оплата, охрана, рынок труда, занятость и безработица; регулирование доходов населения; демография, семья, материнство и детство, молодежь; социальная защита; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальное страхование; образование, профессиональная переподготовка, повышение квалификации; наука; здравоохранение; обеспечение жильем, коммунальными и бытовыми услугами; культура; физическая культура, спорт, туризм; экологическая безопасность; защита социальных прав всех категорий граждан. Соответственно этим сферам выделяют направления социальной политики.

В основе типизации социальной политики лежат типы состояний общественной системы, соответственно выделяют: 1) социальную политику в социально устойчивых обществах; 2) социальную политику в обществах, находящихся в системных кризисах; 3) социальную политику в обществах, находящихся в состоянии деформации; 4) социальную политику переходного периода. Мировой опыт государственного управления фиксирует две модели реализации социальной политики: 1) сакрально-патерналистская, характеризуется полной ответственностью государства за все, что связано с социальной сферой, абсолютное исключение форм участия граждан; 2) либеральная, представленная тремя вариантами – социал-демократическим, корпоративным, собственно либеральным.

Социальная политика характеризуется множественностью целей и функций. Инструменты государственной социальной политики – социальное законодательство; система государственных социальных стандартов (социальные нормативы и нормы). Методами разработки и реализации социальной политики являются социальное целеполагание, социальное прогнозирование, социальное программирование. Социальное целеполагание – разработка и закрепление в практике государственного управления целевых социальных ориентиров. По сути, это формирование показателей намеченного развития социальной сферы государства на определенный период. Результат социального целеполагания на долгосрочную перспективу – долгосрочная стратегия социального развития. В среднесрочной перспективе – это разработка целевых социальных нормативов дохода и потребления (уровень оплаты труда, размер прожиточного минимума, обеспеченность граждан жильем и т. д.); в краткосрочной перспективе – это разработка экономически подкрепленного, гарантируемого государством уровня социального продвижения. Социальное прогнозирование – деятельность государства по разработке прогнозов социально-экономического развития страны. Прогнозируются демографическая ситуация (уровень рождаемости, смертности, численность и половозрастная структура населения и т. д.), состояние миграционных процессов, уровень безработицы, среднедушевого дохода и пр. Экономическое и социальное прогнозирование тесно взаимосвязаны. Социальное прогнозирование может быть отраслевым (здравоохранение, демография, культура), территориальным (федеральный и региональным уровень). Продуктом деятельности государства по социальному планированию являются минимальные государственные социальные стандарты, плановые показатели отраслевого развития (с обязательным экономическим обоснованием). Основа государственного социального планирования – социальное программирование – выражается в разработке государственных целевых программ, например, «Культура России», «Старшее поколение», «Преодоление последствий радиационных аварий» и т. д.

Важнейшим механизмом реализации государственной социальной политики является социальная защита, понимаемая в российском правовом поле как совокупность гарантированных государством мер, направленных на минимизацию влияния факторов, снижающих качество жизни граждан. Это защита и от возможных нарушений прав, свобод личности, и от административного произвола, и от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека, других вредоносных факторов. Согласно определению Международной организации труда социальная защита как комплекс мер включает: 1) стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности; 2) предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков посредством социального страхования; 3) предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участниками системы социального страхования; 4) доступ граждан к основным правам и услугам, таким, как образование, медицинская помощь. Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективные и комплексные системы социальной защиты включают в себя: обязательное социальное страхование, социальную помощь, пенсионное обеспечение, систему государственных пособий. Основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступает государство.

Государственная региональная политика является методологически наименее разработанным направлением государственной политики России. Принцип размещения производительных сил, исходя из политических и экономических интересов государства, как основа региональной политики СССР был забыт при смене парадигмы развития России. В условиях экономического кризиса 1990-х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами. Государственная политика в этой сфере строится в соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента РФ 3 июня 1996 г. № 803. Под региональной политикой понимается система целей, задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны и механизм их реализации. В практике государственного управления России понятия «регион» и «субъект РФ» тождественны. Документ фиксирует основные цели, задачи региональной политики на долгосрочную перспективу, методы и формы реализации региональной экономической политики, основные положения региональной политики в социальной и экологической сферах, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, рассматривает региональные аспекты национально-этнических отношений. В развитие «Основных положений региональной политики в Российской Федерации» были приняты Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В системе правового и институционального обеспечения государственной региональной политики имеется много пробелов и противоречий, политика бюджетного выравнивания, более 10 лет являющаяся генеральным направлением региональной политики, усугубила социально-экономическую дифференциацию регионов. Значимость и актуальность разработки инновационных мер реализации государственной региональной политики в настоящее время признана и на государственном, и на региональном уровне.

Альтернатива политике бюджетного выравнивания, активно обсуждаемая сегодня, – политика поляризованного развития, ставшая основой разработанной Минрегионом России «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Суть модели «поляризованного развития» сводится к концентрации (мобилизации) ресурсов государства и региона в тех точках, где, как ожидается, они принесут наибольшую отдачу. На территории России предполагается выделить несколько опорных регионов («полюса роста», «локомотивы роста»), исходя из следующих критериев: 1) в регионе наблюдается устойчивая тенденция к росту пассажиро– и грузопотока; 2) наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; 3) в данном регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; 4) данный регион должен иметь высокий научно-технический, интеллектуальный, кадровый и социально-экономический потенциал; 5) регион уже осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; 6) в данном регионе существует или может сложиться стратегическое партнерство власти, гражданского общества и бизнеса; 7) в перспективе 10-12 лет данный регион может стать «девелопером» для соседних территорий.

Другими принципами новой стратегии государственной региональной политики, по мнению Правительства РФ, должны стать: «преференции за реформы», т. е. обеспечение равного доступа населения всех регионов к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан; синхронизация действий, т. е. согласованность основных реформ, проводимых в стране и оказывающих влияние на социально-экономическое развитие регионов, а также направлений государственной поддержки регионов и муниципальных образований; дифференцированность государственной политики регионального развития, т. е. определение различных целей развития для разных регионов; субсидиарность, т. е. децентрализация властных полномочий. Стратегическими целями региональной политики на данном этапе развития России являются: обеспечение глобальной конкурентоспособности страны и регионов; стимулирование процесса новой «регионализации» – консолидация ресурсов российских регионов для ускоренного экономического роста и изменение структуры экономики; развитие человеческого капитала, повышение пространственной и квалификационной мобильности населения; улучшение экологической ситуации в регионах для сбалансированности экономического развития; повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне.

Приоритетами регионального развития России, разработанными в рамках названной Концепции, выступают: формирование сети «опорных» регионов; формирование региональных модулей Национальной инновационной системы России; создание условий для модернизации промышленности, поддержка и развитие конкурентоспособных экономических (территориальных производственных) кластеров; создание системы управления человеческими ресурсами, развитие региональной занятости населения; улучшение качества государственного и муниципального управления в регионах. Механизмы социально-экономического развития регионов: 1) генеральная схема пространственного развития страны, т. е. функциональное зонирование территории; 2) правовая поддержка развития регионов (ставится необходимость принятия федеральных законов «О пространственном развитии РФ» и «Об основах государственного регулирования регионального развития РФ»); информационные (система федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей); организационно-финансовые (Межведомственная Комиссия при Минрегионе России, федеральные целевые программы).

Принятие и реализация рассмотренной стратегии развития регионов в краткосрочной перспективе позволит достичь следующих результатов: увеличение скорости прохождения управленческих решений федерального уровня на уровень регионов и повышение их результативности; повышение уровня кооперации между регионами и уменьшение барьеров на пути свободного перемещения между ними ключевых ресурсов развития (человеческих, финансовых, управленческих, интеллектуальных и др.); повышение эффективности использования федеральных финансов; закрепление региональной политики в соответствующих институтах (законы, нормы и правила) и организационных структурах; появление рынка доступного жилья и модернизация системы ЖКХ. Среднесрочные результаты: повышение мобильности населения; формирование структуры из шести – девяти опорных регионов, являющихся лидерами развития страны и конкурентоспособных на мировом уровне; повышение количества выдаваемых ипотечных кредитов; интеграция в экономическое пространство страны приграничных территорий соседних государств. В долгосрочной перспективе – это следующие результаты: сохранение территориальной целостности страны; сокращение площадей официально выделяемых кризисных территорий; Россия оформит свой глобальный регион, сопоставимый с мировыми глобальными регионами.

4.4. Реализация государственной политики в современной России

Приоритетные направления государственной политики современной России – сферы образования, здравоохранения, развитие жилищной сферы и сельское хозяйство. Основным механизмом реализации политики является программный подход. Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации национальных проектов, посредством которых предлагается решить проблемы в указанных сферах. Идея национальных проектов – президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Основная работа по их реализации возложена на Правительство РФ, контроль за деятельностью которого будет вести Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, созданный Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226. Председатель Совета – Президент РФ. Реализация национальных проектов, начавшаяся 1 января 2006 г., финансируется из федерального бюджета, в 2006 г. – это 134,5 млрд. руб., в том числе: здравоохранение – 62,6 млрд., образование – 30,8 млрд., программа «Доступное жилье» – 21,9 млрд., развитие сельскохозяйственного комплекса – более 19 млрд. руб., их содержание заключается в следующем.

1. Здравоохранение. Направления – повышение эффективности первичной медицинской помощи; профилактика заболеваний; освоение новых технологий в медицине. Результаты: повышение заработной платы некоторым категориям медперсонала на 5 и 10 тыс. руб.; замена около 25 тыс. машин-«неотложек»; финансирование закупок медикаментов, машин «скорой помощи» на сумму 3,5 млрд. руб. В регионах в течение 2006-2007 гг. планируется построить 15 высокотехнологичных медицинских центров. Комплекты современного диагностического оборудования получат более 10 тыс. поликлиник.

2. Образование. Направления – формирование сети национальных университетов; информатизация отрасли; поддержка талантливой молодежи; развитие профессиональной системы подготовки в армии. По результатам конкурса инновационных образовательных программ 30 вузов страны и шесть тысяч школ ежегодно будут получать денежные гранты. Создание двух бизнес-школ мирового уровня планируется в Москве и Санкт-Петербурге, двух национальных университетов – в Южном и Сибирском федеральных округах. Дополнительные выплаты получат учителя за классное руководство, ежегодно 10 тысяч учителей страны будут выплачены премии по 100 тысяч руб. Планируется повышение оплаты труда учителей, научных сотрудников, увеличатся надбавки за ученые степени.

3. Доступное жилье. Основное внимание сосредоточено на увеличении объемов ипотечного кредитования и жилищного строительства. Посредством снижения ставки рублевых кредитов с 14 % до 8 % и повышения сроков их выплат планируется увеличение количества ежегодно выдаваемых ипотечных кредитов через четыре-пять лет до 1 млн., а объемов кредитования населения – до 415 млн. руб./год. Снижение ставок будет происходить постепенно: к 2007 г. до 11 %, к 2010 г. до 8 %. Программа по обеспечению граждан доступным жильем будет реализована в три этапа, к 2010 г. планируется введение в строй порядка 80 млн. кв. м нового жилья, доля воспользовавшихся ипотекой семей должна увеличиться с 8% до 30%.

4. Сельское хозяйство. Направления – развитие животноводства, поддержка малых и средних хозяйств. Модернизация животноводческих комплексов к 2008 г. должна составить 12%, ожидается увеличение производства мяса почти на четверть от сегодняшних объемов. Россельхозбанк сформулировал условия для предоставления кредитов субъектам малого агробизнеса, выдача которых началась с января 2006 г. На субсидирование процентных ставок по этим кредитам из федерального бюджета выделено более 6 млн. руб.

Государственная политика России не ограничена реализацией национальных проектов. Основные направления деятельности Правительства РФ и приоритетные цели развития всех сфер народного хозяйства определены в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). Стратегические цели развития страны на среднесрочную перспективу: повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста. Их достижение возможно при обеспечении неуклонного роста конкурентоспособности России. Главный индикатор успешности проводимой государством политики – удвоение ВВП за 10 лет. Для этого требуется создать гибкую, эластичную, быстро реагирующую на изменения внешних условий экономическую систему. Обеспечение равных условий конкуренции для организаций всех форм собственности при ясных и прозрачных правилах игры – главная задача Правительства РФ в сфере экономики.

Программа на 2006-2008 гг. разработана как продолжение предшествующих векторов государственной политики, отражает меры по повышению эффективности государственного управления, роста качества и условий предоставления государственных услуг, по созданию условий и стимулов для развития человеческого капитала, совершенствованию институтов и инфраструктуры, обеспечивающих конкурентоспособность экономических агентов внутри и вне страны. Разработка инструментов экономического роста основана на следующих критериях: удвоение ВВП за 10 лет; прогрессивные структурные сдвиги в экономике; сближение по уровню экономического развития с наиболее развитыми странами. Правительство РФ в целях формирования благоприятного инвестиционного климата намерено: обеспечить макроэкономическую стабильность, денежную и финансовую стабилизацию; вести сбалансированную бюджетную политику, сохранять режим плавающего валютного курса, значительные золотовалютные резервы, последовательно снижать инфляцию; обеспечивать формирование Стабилизационного фонда РФ. Будет продолжено совершенствование институциональной системы (для повышения уровня доверия всех субъектов экономической и политической деятельности), судебной и правоохранительной системы; активизация таможенной и налоговой политики с целью большего использования их регулирующей, а не фискальной функции.

Помимо обеспечения реализации национальных проектов Правительство РФ будет осуществлять меры: по повышению эффективности программ в области социальной политики, совершенствованию существующих механизмов предоставления социальной помощи; по созданию условий для вовлечения бедных трудоспособных граждан в экономическую деятельность; по обеспечению координации деятельности всех органов, осуществляющих предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи при реализации программ помощи бедным; по содействию повышения региональной и межрегиональной трудовой мобильности. Будет продолжена реализация административной реформы, реформы государственной службы, направленных на обеспечение публичности и регламентации деятельности государственных органов власти. Запланированы меры по повышению роли научных исследований и разработок как фактора обеспечения инновационной направленности экономического роста. В целях развития российских регионов планируется переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих и регионы, и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. Развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора будет обеспечено путем создания и совершенствования рыночных институтов, развития малого предпринимательства, обеспечения равной и добросовестной конкуренции. При общем улучшении предпринимательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг

Реализация Программы направлена на минимизацию действия факторов, препятствующих стабильному и долгосрочному экономическому росту России, это: 1) низкая эффективность государственного управления; 2) отсутствие условий и стимулов для развития человеческого капитала; 3) низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора; 4) неравномерное осуществление реформ на субфедеральном уровне; 5) низкий уровень интеграции российской экономики в международные экономические отношения; 6) слабая диверсификация, создающая высокую зависимость от мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары; 7) инфраструктурные ограничения роста.

Политика как деятельность органов государственной власти и управления реализуется со времен возникновения государства.

Она является средством, позволяющим правительству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на деятельность государственной бюрократии и разнообразных административных органов, учреждений. В современном демократическом правовом государстве политика должна иметь публичный характер, т.е. быть действительно "общим делом" бюрократии и общественности. Для этого должны соблюдаться два условия:

равные "правила игры" для всех участников политического процесса (государств, политических партий, лидеров, общественно-политических организаций и т.д.);

неизвестный заранее политических исход, что стимулирует конкуренцию среди участников политического процесса (например, результат политической кампании).

В случае если хотя бы одно из указанных условий не выполняется, политика неизбежно приобретает односторонний, административный, кулуарный характер, становясь не публичным, а личным делом государственных деятелей, одним из инструментов управления власть предержащих.

Современная наука о государственном управлении, считая публичность точкой отсчета государственной политики, располагает следующими подходами к пониманию сущности данной категории.

Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, включая формирование рабочих сетей, в которых взаимодействуют (с преимущественным использованием горизонтальных технологий) государство и гражданское общество, а сами граждане имеют возможность выбирать политические стратегии, в том числе через избирательный процесс.

Политика как деятельность политических и государственных институтов, где основную роль играет государство в лице бюрократии, т.е. органов исполнительной власти в центре, на региональном и местном уровнях.

Политика как законодательный (циклический) процесс, который сводится к подготовке и принятию законодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов различных социальных слоев; при этом роль исполнительной власти заключается в реализации законов и выполнении политических директив правительства и правящей политической партии.

Политика как рациональный и линейный процесс, планирования и выполнения на всех уровнях государственного и муниципального управления.

Указанные подходы объединяет процессуальность в осмыслении государственной политики, что позволяет изучить этапы политического цикла, характер и способы взаимодействия политических акторов, исследовать результативные политические технологии и в целом лучше осмыслить это многогранное измерение жизнедеятельности общества.

Государственную политику от иных политических процессов отличает:

• 1) масштабность общественных задач, решение которых требует артикуляции и агрегации интересов и потребностей различных социальных слоев и профессиональных групп населения;
• 2) необходимость согласования действий и мероприятий, которые осуществляются в конкретных исторических условиях путем мобилизации общественных и государственных ресурсов, с участием как государственных, так и гражданских институтов и структур;
• 3) обоснованность законодательными актами, опора на правовые, моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, с учетом национальных традиций и особенностей госслужбы;
• 4) неоднозначность и многоплановость результатов и последствий государственной политики (особенно если речь идет о социальных инновациях, структурных и институциональных реформах);
• 5) междисциплинарный, комплексный подход к разработке и реализации с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмента, психологии, политологии, а также передовой практики зарубежных стран и России.

Основные цели государственной политики:

• 1) регулирование и обеспечение социальной и экономической активности, необходимой для функционирования политической и социально-экономической систем и всего общества в целом;
• 2) защита граждан, материальных и духовных ценностей общества, а также определенных видов деятельности;
• 3) запрет и наказание за действия, которые угрожают основам общества, государства и правам граждан;
• 4) предоставление товаров и оказание общественных услуг для удовлетворения потребностей населения.

В зависимости от ментальных установок и ценностей, типа политического сознания и политической культуры исследователи и граждане по-разному употребляют и интерпретируют термин "государственная политика".

В российской специальной литературе используется несколько понятий: "государственная политика", "общественная политика" и "публичная политика". С учетом национальных традиций обычно употребляют термин "государственная политика", делая тем самым акцент на главном субъекте политики - государстве, которое выступает основным (а в России нередко монопольным) инициатором, разработчиком и исполнителем политической стратегии в различных областях жизнедеятельности.

В то же время (это более характерно для демократически развитых стран) политика имеет общественный характер, так как она направлена на удовлетворение социально значимых потребностей, создание и распределение "общественных товаров" (оборона, безопасность, образование и др. В ее разработке принимают участие различные институты гражданского общества, а основным объектом ее воздействия являются общественные отношения и интересы. Кроме того, в процесс разработки государственной политики вовлечены не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. Поэтому вполне оправданно и методологически корректно использование термина "общественная политика". Именно в такой публичной трактовке интерпретируют государственную политику западные научные школы и эксперты. Под государственной (общественной) политикой (public policy) понимают прежде всего разработку конкретной политической стратегии, долгосрочных или краткосрочных государственных программ по отношению ко всему обществу, отдельным отраслям и территориям, которые направлены на изменения в социально-экономических системах и отношениях. Тем самым акцент изначально делается на общественных интересах и потребностях общества и его граждан как объектах политики. Их волю должны отражать законодательные (представительные), судебные и исполнительные органы власти, согласуй и гармонизируя различные позиции социальных слоев и групп. При этом четко проводится грань между коммерческим и государственным сектором, между частными и общественными интересами.

В то же время в западной политологии активно употребляется термин "публичная политика" (politics). В российской науке эта категория может трактоваться неоднозначно. Так, отечественные исследователи и публицисты употребляют термин "публичная политика", когда хотят подчеркнуть и исследовать проблематику "открытости" и транспарентности при ее проведении, активизации привлечения граждан и общественных организаций.

Западный политологический лексикон более точен и однозначен. Под публичной политикой (politics) понимают процессы и явления, имеющие отношение к прикладной сфере, деятельности различных политических сил и общественных организаций, связанные с их участием в выборах, работой в парламенте, политическими конфликтами, использованием политических технологий, и т.д. Таким образом, публичная политика в западной научной трактовке - это преимущественно действия по завоеванию и удержанию власти, связанные с политической тактикой, планированием политических кампаний, выборными технологиями и политической борьбой (табл. 6).

Таблица 6. Различия между государственной (общественной) и публичной политикой

Критерии		Государственная политика (public policy)		Публичная политика (politics)
		Изменение в социально-экономических системах		Завоевание и удержание власти
	Органы государственной власти и управления		Политические партии и общественно-политические организации. Социальные классы и слои, выборный электорат
	Социально-экономические системы		Электорат, политическая конъюнктура
Инструменты	Государственные программы и проекты, государственные решения, бюджетная политика, нормотворчество		Краткосрочные и конъюнктурные планы, политические кампании и избирательные технологии

Таким образом, при использовании понятий "государственная (общественная) политика" и "публичная политика" все зависит от того, какой стороне государственной политики уделяется основное внимание и какими критериями при этом пользуются.

В зависимости от национальных политических традиций, комбинации факторов, влияющих на политический процесс, места и роли государства, политических партий, групп интересов и давления, типа политической культуры выделяют различные модели государственной политики.

Так, пытаясь определить особенности процесса разработки и реализации государственной политики, выявить степень и характер участия в ней политических акторов, используют следующие модели.

1. Модель открытых систем (Р. Хоффербет).

Модель построена на идее "воронки причинности", в соответствии с которой процесс выработки государственной политики представляет собой последовательный переход от более "широких" и неопределенных условий к оформленному правилами (нормами, законами) поведению элит в процессе обсуждения политических целей и выработке решений. "Воронка причинности" вовлекает в процесс ряд условий, между которыми существуют отношения прямой и непрямой зависимости. Таким образом, окончательный политический выбор является прямым и непрямым функциональным результатом следующей цепи: историко-географические условия - социально-экономическая структура - массовое политическое поведение - правительственные институты - поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики - разработанная политика. На поведение элит воздействуют соответствующие события, проистекающие из предыдущих факторов по отдельности и в совокупности.

2. Модель "институционального рационального выбора" (Элионор Остром).

Политический результат - это функция индивидуальных действий, вовлеченных в процесс акторов, на которых влияют два основных вида условий: 1) индивидуальные условия и 2) условия, связанные с принятием решений. Индивидуальные условия включают: ценности и ресурсы индивидов, определяющие степень их влияния на процесс политического целеполагания. Ситуация принятия решений описывается как совокупность условий, связанных с институциональными правилами, природой соответствующих благ и характеристиками сообщества (социально-экономические условия и общественное мнение). Таким образом, индивиды, выбирающие политические приоритеты, будут действовать по-разному в зависимости от различий в ситуации принятия решений. При этом следует учитывать три уровня институционального анализа: операциональный (уровень агентов, принимающих решения); коллективного выбора (согласованные коллективные нормы, управляющие агентами); конституционный (конституция, влияющая па выбор коллективных норм).

3. Модель "политических потоков" (Р. Киндом).

Включает описание трех "потоков", составляющих процесс разработки политики. Первый назван проблемным потоком, состоящим из информации о реальных проблемах и результатах предыдущей правительственной деятельности. Второй - сообщество исследователей, консультантов и других специалистов, которые анализируют проблемы и формулируют различные альтернативы. Третий - политическим потоком и состоит из выборов, деятельности политиков, конкуренции фракций в ходе принятия законов, лоббирования и т.д. Когда три потока объединяются, тогда возникает "окно возможностей" для принятия соответствующих политических решений.

4. Модель "конкурирующих защищающих коалиций" - попытка синтеза многих идей других моделей.

Основное внимание уделяется условиям, определяющим перемену политического курса и, соответственно, выбора нового. Смена политического курса другим осуществляется под влиянием трех основных групп факторов:

• 1) взаимодействие конкурирующих коалиций в субсистеме выбора политических альтернатив (акторы на всех уровнях управления и гражданского общества, которые разделяют базовые ценности и идеи и пытаются "повлиять", изменить "правила игры" (законы, нормы и т.д.), а также политические "брокеры", которые сглаживают конфликт между коалициями и заинтересованы в сохранении стабильности субсистемы);
• 2) внешние по отношению к первой субсистеме переменные (социально-экономические трансформации, изменения политической конъюнктуры, новые выборы и т.д.);
• 3) относительно стабильные общественные параметры (базовые социальные структуры и конституционные правила).

Очевидно, что эти модели демонстрируют специфику политического цикла в сообществе демократически развитых стран.

Если рассматривать функциональные аспекты политики, то можно выделить четыре основные модели ее разработки и реализации, в зависимости от того, кто играет ключевую роль в определении целей и задач, подготовке мероприятий и программ при их осуществлении и оценке результатов. Взяв за основу отношения по линии "центральная власть и регионы и местная власть" и "государство и гражданское общество", выделяют следующие модели государственной политики:

• 1) модель "сверху - вниз", когда решения принимаются на высших уровнях управления (федеральные органы власти), а затем доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики или правительственных программ;
• 2) модель "снизу - вверх" - формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере народного хозяйства;
• 3) "централизованная модель" - формирование политики проводится силами бюрократического аппарата, без привлечения общественных организаций и учета мнения граждан. Реализация государственной политики также остается уделом узкой группы государственных служащих, а население является просто потребителем услуг или исполнителем решений федеральных или местных чиновников;
• 4) "демократическая модель" - существуют механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных организаций (социальных акторов) при сохранении централизованного управления, поощряются различные гражданские инициативы, государство оперативно реагирует на мнение населения, проявляет чуткость, формирует условия для активизации деятельности гражданского общества.

Выбор конкретной модели и, соответственно, стратегии государственной политики во многом зависит от целей, которые ставят политические субъекты, участия граждан в реализации политики, характера проблем, наличия ресурсов и т.д.

Основные типы, направления и сферы государственной политики. Государственная политика реализуется в определенном многомерном социально-политическом пространстве, которое можно дифференцировать по вертикали (уровень политики); горизонтали (сферы политики); стилю руководства обществом (тип политики) и т.д.

Беря за основу "вертикальный" критерий классификации государственной политики, можно выделить пять уровней ее осуществления: местный (муниципальный, городской), региональный (территориальный), общегосударственный (общенациональный), международный (союзы государств) и мировой.

Государственная политика может реализовываться в экономической, социальной, государственно-правовой, внешнеполитической, военной, экологической и иных сферах. Каждая область государственной политики имеет свою структуру и объекты воздействия, поэтому внутри каждой сферы можно выделить отдельные структурные блоки или направления.

Так, экономическая политика делится на промышленную, денежно-кредитную, налоговую, ценовую, таможенную, инвестиционную и т.д. Основные направления социальной политики включают: образование, здравоохранение, культуру, жилищное строительство, трудовые отношения, занятость, доходы населения, национальные вопросы, демографию и т.д.

По функциям политику разделяют на: внутреннюю, связанную с регулированием отношений между гражданами, социальными группами и властью внутри государства; и внешнюю - регулирование отношений данного государства с другими государствами, международными организациями и иными субъектами международных отношений.

В зависимости от характера политического воздействия и взаимодействия, способов и методов коммуникации гражданина, общества и государства можно выявить либеральный, социал-демократический, консервативный стили государственной политики.

Различные цели исследования позволяют обнаружить и массу других критериев классификации государственной политики, а в итоге оценить уровень сложности, конфликтности политики и выбрать адекватные механизмы и инструменты ее реализации.

Так, в зависимости от характера взаимодействия участников государственной политики, с одной стороны, и уровня ее конфликтогенности - с другой, выделяют: распределительную, перераспределительную, регулирующую (конкурентную и протекционистскую), административно-правовую, стратегическую (внешнюю) и антикризисную государственную политику (табл. 7).

Таблица 7. Основные типы государственной политики

Характер государственной политики	Формы отношений между участниками государственной политики		Уровень конфликтности
Распределительная	Взаимная поддержка и согласие
Перераспределительная	Разногласия и острые конфликты
Регулирующая протекционистская	Соглашения и компромиссы
Регулирующая конкурентная		Конфликты и соглашения		средний / высокий
Административно-правовая		Взаимная поддержка. Конфликты		низкий / высокий
Стратегическая (внешнеполитическая)		Поддержка и компромиссы
Антикризисная		Сотрудничество и поддержка. Конфликты		низкий / высокий

Распределительная политика связана с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образовательные и медицинские услуги, социальные льготы, дотации, пенсии и др.

Перераспределительная политика означает, что определенные ресурсы передаются от одной группы населения или территории (региона) к другой путем налогов, тарифов, межбюджетных трансфертов и др.

Регулирующая (конкурирующая и протекционистская) политика включает в себя: а) действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности - экономика, защита потребительского рынка и др.; б) антимонопольную политику по обеспечению конкуренции на различных рынках товаров и услуг.

Административно-правовая политика связана с законодательной и нормотворческой деятельностью, а также функционированием и развитием государственных органов власти и управления на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Стратегическая (внешняя) политика охватывает взаимоотношения с зарубежными государствами и международными организациями, включает иностранную и оборонную политику, вопросы обеспечения национальной безопасности общества и государства.

Антикризисная политика проводится государством в случае возникновения чрезвычайных или кризисных обстоятельств (стихийные бедствия, техногенные катастрофы, экономические или политические кризисы), которые требуют специальных действий от органов государственной власти по урегулированию кризисных ситуаций или ликвидации их последствий.

Большое значение имеют различные инструменты, методы и средства государственной политики, которые могут комбинироваться различным образом. Арсенал методов государственной политики составляют: административные (контроль, управление, ограничения, квоты и др.); экономические (налоги, кредиты, тарифы, дотации и др.); нормативные правовые (законы, нормативные акты); социально-психологические (убеждение, договоренности, соглашения). Наряду с этими формальными институтами и механизмами управления в обществе существуют неформальные регуляторы - культурные ценности, социальные нормы поведения, традиции, верования, национальный менталитет и т.д. Использование этих инструментов и методов зависит от общей ситуации, целей государственной политики, особенностей системы политического управления и устройства.

Политический процесс включает четыре основных этапа, образующих "цикл государственной политики". Цикличность государственной политики предполагает возможность политических акторов в каждый момент времени вернуться на предыдущий этан, с тем чтобы пересмотреть и скорректировать по возможности свои действия. К тому же, цикличность политики означает ее итеративность, т.е. повторяемость этапов в определенной последовательности.

В своей деятельности субъекты государственной политики должны руководствоваться определенными принципами. К их числу относятся следующие.

Законность - соответствие решений и действий государственных деятелей конституционно-правовым нормам, принятым в данном государстве, неотвратимость политической и юридической ответственности и соответствие ее мер совершенным должностным проступкам и преступлениям.

Публичность - возможность и способность негосударственных акторов политической системы участвовать в процессе разработки, реализации государственной политики, влиять на выбор политического решения, осуществлять гражданский контроль за решениями и действиями органов государственной власти.

Транспарентность - принципиальная прозрачность, открытость для широкой общественности государственно-политических процессов, отношений, планов, проектов, программ, сделок.

Объективизм при учете мнений и потребностей различных социальных групп. Этот принцип означает неангажированность высших субъектов государственной политики группами интересов и давления, равный и открытый для всех доступ к каналам лоббизма.

Научность - опора государственной политики на научные методы, приемы и технологии анализа, планирования, проектирования и прогнозирования.

Перспективность - ориентированность государственной политики на будущее, стремление и способность государственных деятелей и аналитиков адекватно предсказать развитие политических процессов, явлений и отношений в ближайшей и отдаленной перспективе.

Эффективность и результативность - достижение лучших (из возможных) эффектов и результатов государственной политики при минимальных затратах (об этих свойствах политики подробнее будет сказано в главе 25 настоящего учебника).

Реализация указанных принципов возможна в условиях, когда:

• государство способно правильно определить основные общественные проблемы и причины их возникновения, согласиться с необходимостью их решения;
• все социальные ценности и общественные интересы различных социальных слоев и профессиональных групп можно выявить и оценить, а затем провести их ранжирование на основе определенных показателей;
• можно определить и разработать все альтернативные варианты решения, а также провести их количественную оценку и качественный анализ на основе объективной и полной информации;
• государство способно оценить все краткосрочные и долгосрочные результаты и последствия альтернативных вариантов государственной политики для отдельных социальных групп и всего общества в целом, как положительные, так и отрицательные;
• государственные руководители способны определить все социальные, экономические и политические выгоды и издержки по каждой альтернативе для общества и отдельных социальных слоев;
• политики в состоянии выбрать лучшую альтернативу и обеспечить получение максимальных выгод при минимальных издержках на основе определенной системы ценностей и выбранных показателей.

Все указанные выше факторы характеризуют субъекта политики как рационально мыслящего и действующего актора.

Однако в действительности политический рационализм существенно осложняют такие условия внешней среды, как: конфликт ценностей и предпочтений в политической среде, традиции, привычки и стереотипы мышления, недостаточность знаний об объекте воздействия и происходящих процессах, издержки при получении необходимой и своевременной информации, учет принципа справедливости и равенства при реализации политического курса, стереотипы поведения бюрократии и другие неформальные и случайные факторы.

Как демонстрирует российская практика политического управления, становлению публичной политики в нашей стране "сопротивляется" не конкретный актор и даже не отдельный социально-политический институт, но вся социальная среда. "Традиционные акторы", вопреки всем новым требованиям, в своих повседневных практиках воспроизводят "традиционные институты", а те, будучи глубоко укоренены в общественном сознании на уровне привычек, в свою очередь, обеспечивают неформальную защиту "традиционных акторов" . Преобладание в политической истории России моноцентричной модели государственной власти и связанный с этим низкий уровень общественного участия в государственном управлении, в свою очередь, предопределяют характерную для страны общественную и политическую пассивность населения.

Вместе с тем дальнейшая демократизация России немыслима без обретения российской политикой публичности, для чего необходимо, во-первых, признать принципиальную возможность изменения нашей политической культуры и психологии и, во-вторых, отслеживать и объективно оценивать те феномены, в которых проглядывает это изменение .

• См.: Беляева Н. Ю. Публичная политика в России: сопротивление среды // Полис. 2007. № 1.
• Омельченко Н. А., Гимазова Ю. В. Публичная политика в России: политический миф или реальность? // Вестник ГУУ. 2010. № 22. С. 75.

Реализация целей и задач государства осуществляется через раз­работку и реализацию государственной (общественной) политики. Государственная политика (общественная политика) - совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечени­ем институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер. Она является средством, по­зволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

В конечном счете, государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя такие элементы, как:

определение целей и приоритетов развития общества;

разработка и планирование политической стратегии;

анализ и оценка альтернативных программ и политик в соответ­ствии с выгодами и затратами;

обсуждение и консультирование с различными политическими и социальными группами;

выбор и принятие государственных решений;

мониторинг и оценка результатов выполнения и т. д.

Как одна из форм общественной деятельности государственная по­литика имеет свои особенности и характерные черты.

Во-первых, это целенаправленные действия государственных институтов по решению крупных общественных задач на основе согласования интересов и потребностей различных социальных групп и слоев населения, а, следовательно, работа этих структур должна отражать общенациональные интересы и носить публичный характер.

Во-вторых, это комплекс согласованных действий и мероприятий, которые осуществляются в конкретных исторических условиях и данной внешней среде с целью мобилизации общественных и государственных ресурсов, в осуществлении которых участвуют как государственные, так и гражданские институты для решения поставленных задач и целей.

В-третьих, государственная политика, как правило, основывается на системе законодательства, однако она должна опираться не только на правовые, но и моральные и исторические основы жизнедеятельности общества, важно учитывать национальные традиции и особенности государственной службы.

В-четвертых, результаты и последствия государственной политики оказывают влияние на различные области общественной жизни и могут иметь как положительный, так и отрицательный эффект, особенно если речь идет о социальных инновациях. Кроме того, исторический опыт свидетельствует, что никогда не удается полностью просчитать все последствия вмешательства в социальную и природную среду со стороны государства - как по причине ограниченности человеческих знаний, так и вследствие отсутствия жестко детермини­рованных процессов в общественных отношениях и поведении самого человека.

В-пятых, государственная политика захватывает все основные сферы жизнедеятельности общества, поэтому при ее анализе и разработке требуется междисциплинарный, комплексный подход с использованием современных достижений социологии, экономики, менеджмен­та, психологии и политологии, а также передового опыта и практики различных стран.

Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий.

1-й этап - определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

2-й этап - разработка и легитимация государственной политики (формирование политики).

3-й этап - выполнение и мониторинг государственной политики (выполнение политики).

4-й этап - оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти мы можем выделить следующую цепочку взаимосвязей: на первом этапе «проблемы общества - государство»; на втором этапе «государство - политическая стратегия»; на третьем этапе «государство - решение проблем»; на заключительном этапе «анализ проблем - действия государства».

Любая государственная политика реализуема в определенных условиях и при использовании адекватных ей средств. Набор средств реализации государственной политики может быть достаточно широк: от многообразных форм собственности, рыночной экономики до образования и воспитания. Здесь важно все, что касается человека, его развития и самоосуществления. В средствах реализации государственной политики не может быть мелочей, отклонений от центральной идеи, безразличия и инертности. Государственная политика непременно выходит на человека, задевает его интересы и должна способствовать удовлетворению его потребностей.

В числе условий реализации государственной политики можно выделить следующие:

государственно-правовые (состоящие в создании согласован­ного, в достаточной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социаль­ной и иной деятельности со своей специализацией и коопера­цией);

социально-психологические (включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, ожиданий неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созида­тельную энергию людей);

деятельностно-практические (когда решения, действия, опера­ции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и в русле госу­дарственной политики, «продвигают» эту политику и наглядно раскрывают ее ценность для общества).